LE MOBILIER URBAIN
A – Qualifications envisagées
1 – La thèse de la délégation de service public
2 – La thèse de la convention d’occupation du domaine public
B – Qualification retenue
1 – Le rejet des qualifications envisagées
2 – La qualification consacrée et confirmée : un marché public
II – La position dominante du Groupe Decaux sur le
marché ou l’élaboration d’une doctrine tendant à éliminer toute concurrence
A – Elimination de toute concurrence dès la passation et lors de l’exécution des contrats
B – Pratiques anticoncurrentielles dénoncées par les autorités chargées du respect de la concurrence
III – Le mobilier urbain et le budget des collectivités locales ou de lourdes pertes de recettes
A – Une perte financière réussie grâce à un lobby efficace
B – Une maigre recette indirecte
- Code des marchés publics annoté et commenté, Michel Guibal et Nicolas Charrel – Collec. Le Moniteur référence, Edition Le Moniteur
- Les contrats des collectivités locales, Michel Guibal et Lucien Rapp – Edition Juridiques Francis Lefebvre
- L’encyclopédie Dalloz – Collectivités Territoriales – Fasc. Affichages et publicités
- Jurisclasseur Administratif – Fasc. Affichages, Impôts Locaux, Marchés Publics.
- Le Secrétaire de Mairie – Litec – Fasc. 105-10
REVUE DE PRESSE
- Accusée d'abus de position
dominante la société J.-C. Decaux devra réviser ses contrats, dans Le Monde, 4
avril 1978
- Arbitrage pour Abribus, dans
Valeurs Actuelles, n°2163 du 15-21 mai 1978
- Jean-Claude Decaux condamné à
Liège, dans Ouest France, 16 juillet 1992
- Mobilier d'information :
contestation d'un marché public, dans Le Monde, 29 octobre 1994
- Decaux n'est plus à l'abri,
dans Challenges, novembre 1994
- Occupation du domaine public,
attention aux risques de dérapage, dans Le Moniteur, 16 février 1996
- Mise en examen de Jean-Claude
Decaux, dans Libération, 9 décembre 1996
- Mobilier urbain, des
contrats un peu particuliers, dans Le Moniteur, 21 mars 1997
- La nature juridique des
contrats de mobilier urbain, dans La Gazette des communes des départements des
régions, 7 avril 1997
- Mobilier urbain, des sanctions
mieux ajustées, dans Le Moniteur, 18 avril 1997
- Abribus : fin du contrat
avec Decaux, dans Ouest France, 22 juillet 1997
- More Group France gagne Rennes,
dans Le Figaro, 23 juillet 1997
- Le marché du mobilier urbain
va-t-il enfin entrer dans une ère concurrentielle ?, dans CB News, n°490
du 1er-7 septembre 1997
- Giraudy demande la
redistribution des concessions d'affichage par la Ville de Paris, dans Le
Monde, 21 octobre 1997
- Rennes se meuble de neuf, dans
JDD, 23 novembre 1997
- Le conseil général condamné à
verser 7,7MF à Decaux, dans Nice Matin Cannes, 26 janvier 1998
- La croissance de l'affichage
ravive la concurrence sur le marché français, dans Les Echos, 1er
avril 1998
- Decaux attaque la ville de Rennes après la dénonciation de ses contrats, dans Transport Public, n°970, mai 1998
- Decaux attaque la ville de
Rennes après la dénonciation de ses contrats, dans Les Echos, 7 mai 1998
- Decaux condamné pour abus de
position dominante, dans La Tribune, 7 août 1998
- Le Conseil de la concurrence
sanctionne Decaux, dans Le Figaro, 8 août 1998
- Le conseil de la concurrence
épingle le roi de la Sanisette, dans Libération, 9 août 1998
- Le roi des Sanisettes menacé
par la balayette judiciaire, dans Le Canard Enchaîné, 12 août 1998
- Le roi de la Sanisette est
communiste, dans Marianne, 17-23 août 1998
- Decaux : la fin de la
suprématie ?, dans La vie du Rail, 25 novembre 1998
- Guerre ouverte entre
affichistes, dans Ouest France, 9-10 janvier 1999
- L'appel d'offres sur
performances, une procédure atypique (interview), dans Le Moniteur,
n°4975, 2 avril 1999
- Decaux décroche le haut de
l'affiche, dans Libération, 27 avril 1999
- En achetant Avenir, Decaux
règne en maître sur l'affichage français, dans Le Monde, 28 avril 1999
- Contrats de droit public et
droit de la concurrence : clarifications récentes et incertitudes
persistantes, dans La Gazette des communes des département des régions, n°1517
du 20 septembre 1999
- Mobilier urbain : la fin
du monopole Decaux, dans Transport Public, octobre 1999
- Désormais, Decaux devra
s'afficher avec ses concurrents, dans Marianne, 11-17 octobre 1999
- Mobilier
urbain : Decaux sinon rien !, dans La Lettre du Cadre Territorial, 1er
novembre 1999
- Decaux, les
secrets du roi de la rue, dans Le Nouvel Observateur, 11-17 novembre 1999
- Moralisation
ou démoralisation ?, dans Le Monde, 10 février 2000
- Controverses
autour des conventions de mobilier urbain, Le Moniteur, 16 février 2001
- Decaux, bien
dans ses meubles, dans L'Express, 29 mars 2001
- JCDecaux,
citadelle assiégée, dans L'Expansion, n°644 du 26 avril - 9 mai 2001
- JCDecaux
tente encore son entrée en bourse, dans Le Figaro Economie, 29 mai 2001
-
L'application du droit de la concurrence aux contrats des personnes publiques,
dans L'Actualité de la Commande et des Contrats Publics, n°1-juin 2001
- Decaux
communique enfin pour entrer en bourse, dans La Croix, 21 juin 2001
-
Affichage publicitaire, la libre concurrence s'impose, dans Le Moniteur, 22
juin 2001
-
A Paris, un marché juteux pour Jean-Claude Decaux, dans Libération, 24 novembre
2003
-Le business des contrats de
mobilier urbain, dans Le Figaro, 22 novembre 2003
Première question essentielle à cet exposé est celle de la définition du mobilier urbain.
▪ Le premier problème
est que le mobilier urbain souffre d’un manque de définition officielle.
Cela peut s’expliquer par ses origines mêmes. En effet, ce concept d’équipements destinés aux collectivités locales a été inventé par Jean Claude Decaux, créateur de l’abribus dès 1964. C’est lui qui a su profité de sa position de quasi monopole (650 villes de plus de 100 000 habitants sont liées à ce groupe) sur ce marché pour imposé des contrats aux collectivités, dont les clauses ne permettaient pas de cerner avec précision la qualification à retenir.
Pour autant, une première définition peut être avancée, également consacrée par le Conseil d’Etat dans son avis 14 octobre 1980[1]. On notera qu’il s’est écoulé près de 20 ans avant qu’une définition puisse être élaborée….on imagine l’aubaine pour le groupe Decaux.
Le mobilier urbain désigne toute installation implantée
sur la voie publique à des fins de signalisation ou à des fins de commodités
pour les usagers de la voirie.
Il s’agit d’un ensemble assez composite pour ne pas dire varié qui s’étend de l’abribus à la sanisette, en passant par les horloges et autres fontaines Wallace. A titre d’exemple, la ville de Paris compte 420 sanisettes, et plus de 1856 abribus dont 466 munis de téléphones….ça laisse rêveur !
▪ Deuxième
problème : le contrat de mobilier urbain
Le contrat de mobilier urbain peut regrouper plusieurs situations.
Deux d’entre elles semblent être les plus courantes :
- Le contrat de mobilier urbain stipule que la collectivité bénéficie des équipements moyennant la prise en charge des frais d’installation, d’entretien et de fonctionnement, en contrepartie de quoi la société prestataire se rémunère sur les recettes publicitaires apposées sur le mobilier.
- Le contrat peut prévoir une mise à disposition gratuite des équipements en contrepartie d’une autorisation d’affichage.
Dans les deux cas et généralement :
- le mobilier demeure la propriété de la société prestataire
- la collectivité locale offre l’occupation privative de son domaine public, puisque aucune redevance d’occupation n’est redevable au titre dudit contrat
- la société s’oblige à laisser à la disposition de la collectivité des emplacements publicitaires pour la diffusion des informations locales (plan du quartier, informations électorales …)
De ces situations, un constat peut être fait dès à présent :
=>
eu égard à ces particularités, la qualification de ces contrats atypiques est
problématique.
Avant de préciser la qualification consacrée par le Conseil d’Etat (B), il convient de rappeler quelles ont été celles envisagées par la doctrine (A).
A
– Les qualifications envisagées
Pendant près de 20 ans, deux thèses se sont opposées :
- l’une en faveur de la délégation de service public (1)
- l’autre qui voyait dans le contrat de mobilier urbain une convention d’occupation du domaine public (2)
1 – La thèse de la DSP
Les partisans de cette thèse de la qualification du
contrat de mobilier urbain en une délégation de service public sont remontés à
la source ie à l’essentielle question du mode de rémunération de
cocontractant de l’administration.
Dans le cadre de ce contrat, le prestataire cocontractant se voit rémunéré par les recettes publicitaires apposées sur le mobilier.
Il ne s’agit donc pas d’un prix versé par la collectivité cocontractante. Dès lors, le présent contrat ne peut s’analyser en un marché public. Il s’agit alors d’une délégation de service public.
2
– La thèse de l’occupation du domaine public
Les contrats de mobilier urbain doivent selon une certaine doctrine s’analyser comme des conventions d’occupation du domaine public.
B
– La qualification retenue
Il convient, dans un premier temps, de préciser les motifs du rejet des qualifications envisagées (1). Dans un second temps, on examinera la qualification consacrée par le conseil d’Etat et confirmée par les juridictions administratives et financières (2).
1
– Le rejet des qualifications envisagées
Plusieurs éléments s’opposent à l’assimilation des contrats de mobilier urbain à des délégations de service public ou à des conventions d’occupation du domaine public.
▪
sur l’impossible assimilation des contrats de mobilier urbain aux DSP
Trois arguments mettent en échec l’argumentation[2] :
- Le prestataire cocontractant ne fournit pas une prestation ( = mise à disposition d’équipements, diffusion d’informations de la collectivité ) aux usagers mais à la collectivité cocontractante
- Sur les contrats de mobilier urbain qui portent obligation pour le titulaire du contrat de diffuser les informations locales ( = « sucettes » une face affichage publicitaire, une face diffusion de l’information locale, d’un plan du quartier….), s’il est incontestable que le prestataire de diffusion de l’information locale est associé à une mission de service public[3], il ne s’agit pas pour autant d’une délégation de service public, en ce sens que le cocontractant n’en assume aucune responsabilité d’organisation.
En effet, l’organisation reste à la charge de la collectivité, le cocontractant se contentant de mettre en œuvre les prescriptions de l’administration.
- L’entreprise titulaire du contrat n’est pas en relation avec les usagers du service. Elle entretient, en effet, des rapports commerciaux avec les annonceurs publicitaires, étrangers à une mission de service public susceptible de faire l’objet d’une délégation.
▪ sur l’impossible
assimilation des contrats de mobilier urbain aux concessions domaniales
De la même façon, l’argumentation développée par certains ne trouve aucun fondement juridique valable.
En effet, le cocontractant de la collectivité fournit une prestation en contrepartie d’une mise à disposition exclusive de tout paiement de redevance au titre de l’occupation privative du domaine public[4].
2
– La qualification consacrée par le Conseil d’Etat et confirmée par les
juridictions administratives et financières
▪ qualification
consacrée par le Conseil d’Etat : le contrat de mobilier urbain est un
marché public de service assorti d’une autorisation d’occupation du domaine
public
La qualification retenue par le Conseil d’Etat dans un avis du 14 octobre 1980 précité est celle du marché public, imposant un certain respect des règles de publicité et de mise en concurrence eu égard aux disposition du Code des marchés publics.
La haute assemblée précise que " ces contrats
qui comportent occupation du domaine public présentent le caractère de contrats
administratifs : ils sont normalement conclu pour une durée
assez longue pour permettre l’amortissement des frais d’installation. […]
Ils constituent une variété de marchés publics, marchés de prestation de service,
assortis d’autorisations d’occupation du domaine public ".
Une telle qualification trouve à s’expliquer dans la notion extensive de versement de prix par la collectivité cocontractante au titulaire du marché.
L’abandon des recettes publicitaires par la collectivité
au profit de l’entreprise prestataire s’analyse ainsi comme le versement du
prix qui caractérise le marché public.[5] Au surplus, le juge
administratif a également eu l’occasion de considérer le versement d’un prix
dans l’abandon de redevance au titre de l’occupation du domaine public par la
collectivité.
A ce titre, une délicate question se pose quant à la légalité d’un tel versement eu égard aux règles de la comptabilité publique. Toute la question est de savoir la nature de ces recettes publicitaires :
- recettes émanant indirectement de la collectivité publique qui les abandonne au profit de l’entreprise titulaire du marché, sorte de deniers publics indirects
- recettes essentiellement privées
Dès lors, on voit le problème se dessiner si la première solution était retenue, problème peu souvent évoqué en doctrine :
=> l’entreprise privée ne
justifie d’aucun titre l’habilitant au maniement des fonds publics. Cette
situation est susceptible d’être constitutive d’une gestion de fait.
▪
Une telle qualification confirmée par les juridictions
administratives et financières
Les juridictions administratives inférieures ont repris quasi unanimement l’avis du conseil d’Etat, en considérant que les présents contrats étaient ni des délégations de service public, ni des concessions domaniales.
Ainsi à titre d’exemple[6], on peut citer le jugement du Tribunal Administratif de Montpellier en date du 7 février 1996 précité[7] qui a jugé comme suit :
"par ces deux
conventions, la société Decaux est autorisée à occuper le domaine public
communal en exploitant les supports en cause à titre exclusif à des fins
publicitaires, sans verser de redevance d’occupation ; ces conventions
ne sauraient être regardées ni comme de simples conventions d’occupation du
domaine public, dès lors qu’elles ont pour objet la fourniture de
prestations susmentionnées (abribus, supports d’informations municipales,
colonnes d’affichage dont certaines sont destinées à recevoir un sanitaire
public incorporé et comportant trois faces dont une réservée à la ville ) à la
collectivité publique, ni comme des concessions de service public dès
lors qu’elles ne comportent aucune redevance perçue par la société Decaux par
ses usagers".
▪
Une telle qualification reprise par les Chambres régionales de comptes
L’analyse des lettres d’observation définitives rendues par les CRC aux collectivités territoriales rappelle celle de la Haute Assemblée.
En effet, leur souci constant est de rappeler aux collectivités auxquelles elle s’adressent l’obligation de respecter les règles de mise en concurrence du Code des marchés publics dans la passation des contrats de mobilier urbain, et ainsi d’avouer la qualification consacrée par le Conseil d’Etat.
A titre d’exemple, on peut se référer à la lettre d’observation définitive adressée par la CRC IDF à la Ville de Vélizy-Villacoublay[8], qui relève à propos de ces contrats que les procédures dudit code n’ont pas été respectées.[9]
=> En conclusion, la
qualification de marché public impose aux collectivités le respect des règles
du code des marchés publics et notamment l’organisation d’une mise en
concurrence. Ce qui nous intéresse particulièrement au titre du Droit Public
Financier, c’est la réduction des coûts de tels équipements, en donnant la
possibilité aux collectivités d’avoir le choix entre différents prestataires,
notamment d’avoir le choix du meilleur prix. Cette ouverture à la
concurrence est venue détrônée le groupe Decaux de sa position dominante
sanctionnée dès 1978 par les autorités chargées de la concurrence.
II – La position dominante du
groupe Decaux ou l’élaboration d’une doctrine tendant à éliminer toute
concurrence
Le groupe Decaux, en tant que fondateur du concept même de mobilier urbain, a sû imposé aux collectivités locales des contrats qui s’apparentent aux contrats d’adhésion en droit des obligation, ie des contrats dont les stipulations sont fixées à l’avance par l’une des parties et qui ne peuvent être discutées par l’autre.
Ainsi, leurs clauses, ne faisant l’objet d’aucune négociation sont rédigées de telle façon qu’elles anéantissent toute concurrence ou évite qu’une éventuelle concurrence n’émerge.
Or, l’intérêt d’une concurrence vive et crédible est
certain pour les collectivités locales et surtout pour leur budget :
profiter des meilleures conditions notamment quant au coût du mobilier grâce à
l’expression d’une concurrence dynamique.
Cette pratique d’éviction de la concurrence existe à la fois lors de la passation (A) mais également au moment de l’exécution des contrats (B).
A
– L’élimination de toute concurrence dès la passation et lors de l’exécution
des contrats de mobilier urbain
Il convient d’examiner les différentes techniques d’élimination de la concurrence utilisées par la société Decaux dès la passation des contrats (1) et de s’attarder sur celles mises en place lors de l’exécution desdits contrats (2)
1
– Dès la passation
La société Jean-Claude Decaux a mis au point différents procédés afin d’occulter toute concurrence de ses contrats de mobilier urbain.
▪
1er procédé : profiter de la qualification incertaine de ces
contrats
=> Dans un premier temps, la société justifiait l’absence de mise en concurrence par l’assimilation de ces contrats à des délégations de service public. Ainsi, elle bénéficiait du principe de libre choix de la collectivité délégante en vigueur jusqu’en 1993.
=> Suite à l’adoption de la loi Sapin du 29 janvier 1993, la société Decaux rencontre ses premières difficultés. En effet, ladite loi introduit une procédure de publicité et de transparence. La loi Sapin a donc contraint la société a abandonné la qualification de délégation de service public.
▪
2ème procédé : tenter une autre qualification : la
concession de voirie
A titre de rappel, la concession de voirie est une permission de construire en voirie des installations ayant un but d’utilité publique et d’en assurer par la suite l’exploitation au profit du concessionnaire qui se rémunère sur les usagers, moyennant une redevance versée à l’autorité concédante.[10]
L’argumentation de la société consiste à dire que les équipements fournis à la collectivité ont une emprise dans la voirie.
On voit bien les difficultés rencontrées pour justifier d’une telle qualification.
▪
3ème procédé : ultime recours à l’article 312 bis de l’ancien
code des marchés publics
L’article 312 bis dudit code est
une disposition dérogatoire aux obligations de publicité et de mise en
concurrence, introduisant une procédure négociée.
Il dispose que des marchés négociés, conclus sans mise en concurrence préalable, peuvent être passés lorsque son exécution dépend d’un entrepreneur ou d’un fournisseur déterminé soit :
- Lorsque les besoins ne peuvent être satisfaits que par une prestation nécessitant l’emploi d’un brevet d’invention, d’une licence ou de droits exclusifs détenus par un seul entrepreneur ou un seul fournisseur
- Lorsque les besoins ne peuvent être satisfaits que par une prestation qui, à cause de nécessités techniques, d’investissements préalables importants, d’installations spéciales ou de savoir faire ne peut être confiée qu’à un entrepreneur ou un fournisseur déterminé.
Cette judicieuse solution a permis à la société Decaux, seule détentrice de droits de propriété industrielle sur les équipements qu’elle propose aux collectivités, d’échapper à une mise en concurrence.
Au surplus, cette argumentation a trouvé essentiellement à s’appliquer pour des avenants à des contrats qui avaient été conclu légalement sans mise en concurrence, soit du fait d’une incertitude quant à la qualification, soit du fait d’une absence de réglementation.
Ainsi, ces avenants auraient dû respecter les règles de mise en concurrence du Code des marchés publics, conformément à la qualification juridique des contrats de mobilier urbain.
Mais tel n’a pas été le raisonnement opéré par la société Decaux.
En effet, elle a considéré que l’article 312 bis dudit code trouvait à s’appliquer au motif qu’une nécessaire unité esthétique devait être maintenue sur les équipements supplémentaires apposés.
C’est donc la conformité
esthétique de l’ensemble du mobilier supplémentaire par rapport au mobilier
ancien sur l’ensemble d’une agglomération qui a permis à la société Decaux de
poursuivre ses pratiques anticoncurrentielles.
2 – Lors de l’exécution
Là aussi, le groupe Decaux a développé une véritable stratégie, dont le principal objectif est l’élimination de la concurrence en prévoyant prolongations abusives de la durée des contrats, un droit d’exclusivité à son profit, ou encore l’insertion de clause de tacite reconduction.
▪1er
procédé : imposer une prolongation indéfinie de la durée du contrat au
moyen de 3 techniques
-
la conclusion d’avenants
glissants :
il s’agit de conclure des avenants à proximité de l’échéance du contrat principal, dont l’objet peut être le renouvellement des équipements[11]
- les clauses de tacite reconduction :
le libellé de
la clause de tacite reconduction type des contrats Decaux est : "Faute
de dénonciation du présent contrat, par lettre recommandé avec accusé de
réception plus de 2 mois avant son expiration, celui-ci se renouvelle par
période de 8 années".
- une durée de vie du contrat différente de la durée de vie des équipements
la clause
incriminée est rédigée de la façon suivante : " La durée du
présent contrat est fixée à 15 années à compter de sa signature. Les
installations et équipements définis en type et en quantité au présent auront
une durée de vie de 15 années à compter de leur mise en place constatée par PV
contradictoire. Toute installation supplémentaire réalisée au cours de
l’exécution du présent aura également une durée de vie de 15 années".
objectif : créer la confusion en fixant plusieurs termes au contrat
▪
2ème procédé : imposer un droit d’exclusivité et de préférence
La société Decaux essaie de justifier cette situation injustifiable :
- par des impératifs d’ordre esthétique pour la collectivité
- par des motifs d’ordre commercial pour les annonceurs en leur offrant un réseau d’emplacements publicitaires cohérent l’échelle d’une même ville.
B – Des pratiques anticoncurrentielles dénoncées par les autorités chargées du respect de la concurrence
Le Conseil de la Concurrence est intervenu a plusieurs reprises pour rappeler à l’ordre la société Decaux en relevant tous les abus précités.
Trois décisions ont été
consacrées à cette société[12],
dont une doit être mentionnée tout particulièrement : celle du 7
juillet 1998 n° 98 – D – 52 relative à de pratique relevées dans les secteur du
mobilier urbain.
Le Conseil relève que les pratiques susmentionnées sont contraires à l’article 8 de l’ordonnance du 1er décembre 1986 et à l’article 86 du Traité CE et il enjoint le groupe de cesser ces pratiques.
De telles clauses tendant à éliminer toute concurrence sont selon le Conseil des pratiques extrêmement préjudiciables pour les collectivités cocontractantes qui se voient obliger d’adopter des équipements proposés par cette société, alors même que d’autre société pourraient proposé un prix inférieur ou des services mieux adaptés.
En outre, le Conseil de la Concurrence a attiré l’attention des risques encourus pour de telles pratiques, qui sont susceptibles de recevoir une qualification pénale :
- pour les élus : le risque se situe dans la constitution de délit de favoritisme défini à l’article 432-14 du Code pénal
- pour les dirigeants de l’entreprise titulaire du contrat : risque de voir condamner au titre du délit de recel défini à l’article 321-1 du Code pénal ou de complicité du délit de favoritisme visé à l’article 121-7 dudit code[13].
=> en conclusion, la grande
majorité des contrats de mobilier urbain conclus par les collectivités locales
et la société Decaux sont entachées d’irrégularités qui doivent être régularisées :
-
organisation par la
collectivité d’une mise en concurrence
-
sélection du candidat qui
présente l’offre économiquement la plus avantageuse, donc possibilité de
prendre le prix comme critère de sélection
-
régulariser les contrats déjà
conclus : rationalité de la durée de vie du contrat et rejet de toute
exclusivité
Cette sécurisation contractuelle nécessaire à un coût pour les contrats déjà conclus.
On peut penser légitimement que certaines collectivités dont le budget est faible reculeront devant le coût d’une résiliation de contrats irréguliers. En effet, une telle résiliation est toujours possible, puisque l’avis du Conseil d’Etat nous a dit que le contrat de mobilier urbain était un contrat administratif. Mais elle suppose une indemnisation de la société cocontractante des moyens déployés pour l’exécution du contrat, sauf s’il y faute.
Or, la société Decaux a développé ces dernières années une stratégie de contestation automatique de tous contrats résiliés, ou de tout contrat qui lui échapperait. Cette stratégie a un coût pour les collectivités. En effet, même si l’indemnisation n’aboutit pas, les frais de justice et de conseil, notamment pour des petites collectivités locales qui n’ont pas les services juridiques performants[14].
III – Le mobilier urbain et le budget des collectivités locales ou de lourdes pertes de recettes
Il convient d’analyser
les pertes financières des collectivités locales réussi grâce à un lobby de la
société Decaux réussi (A), avant
d’examiner la maigre recette indirecte dont elles profitent (B).
A – Une perte financière réussie grâce à un lobby Decaux réussi
Les collectivités
locales perdent un certain nombre de recettes normalement éligibles, et qui,
grâce à la force de persuasion de M. Jean-Claude Decaux font l’objet d’un
régime totalement dérogatoire. Or, aujourd’hui des voies s’élèvent contre
certaines de ces dérogations qui n’apparaissent absolument pas justifiées.
▪ 1 perte de près de 139 millions de Francs
chaque année : dérogation au titre de la taxe sur les emplacements
publicitaires fixes
Parmi les différentes
taxes communales[15] (fiscalité indirecte) le
conseil municipal a la possibilité de voter l’institution de deux taxes
facultatives et dont l’application peut se cumuler.
Il s’agit d’une part de
la taxe sur la publicité et d’autre part de la taxe sur les emplacements
publicitaires fixes, que l’on retrouve au bilan aux n° 7585 et 7584.
La taxe sur la
publicité a été instaurée par une loi sur la
publicité de 1979 concerne toutes les affiches, enseignes et réclames. Son
régime est assez complexe puisqu’il dépend à la fois de la surface concernée et
du support. Son régime est développé aux articles L 2333-6 à –16 du CGCT.
Celle qui nous intéressa
tout spécialement au titre de cet exposé, est la taxe sur les
emplacements publicitaires fixes qui a été
instaurée par la loi de finances pour 1981, prise dans son article 55. Le taux
d’imposition est fixé par le conseil municipal, révisé tous les 2 ans.
Elle concerne tous les
emplacements publicitaires fixes visibles depuis la voie publique.
A priori, le mobilier
urbain qui prévoit un emplacement réservé à la publicité entre dans le champ
d’application de ladite taxe.
Or, tel n’est pas le
cas, puisque la loi de finances pour 1981 prévoit que cette taxe ne concerne
pas les emplacements publicitaires concédés dans le cadre de contrat de
mobilier urbain, ni ceux destinés à recevoir des plans, informations ou
annonces d’intérêt local : voir articles L 2333-22 et R 2333-37 du CGCT.
Cette dérogation, qui
n’apparaît nullement justifiée, est issue d’un lobby efficace de la part du
groupe Decaux qui en 1981 était en situation de quasi monopole. Elle représente
une perte d’environ 139 millions de Francs[16] pour
les collectivités locales.
▪ Une perte injustifiée :
la redevance d’occupation du domaine public
Dans le cadre des
contrats de mobilier urbain, le mobilier en cause est installé sur une
dépendance du domaine public de la commune cocontractante et contrepartie de
cette occupation, la collectivité perçoit une redevance dont le montant est
fixé en fonction de la valeur locative d’une propriété privée équivalente et de
l’avantage tiré de la jouissance privative du domaine[17].
Là encore, le mobilier
urbain installé sur le domaine public communal bénéficie d’un régime dérogatoire
à l’origine de nature contractuel, puisque la société Decaux avait prévu dans
ses contrats une mise à disposition gratuite du domaine.
Puis ce régime particulier injustifié a trouvé une origine dans une norme dont l’autorité est tout à fait contestable, il s’agit en effet d’une circulaire en date du 10 mai 1995[18] qui dispose que les conventions des communes qui portent sur leurs mobilier urbain, mêmes ceux qui sont accessoirement publicitaires, doivent être exonérés de redevance compte tenu de la mission d’intérêt général à laquelle répond ce mobilier.
▪ Autre tentative : l’imposition au titre
de la taxe foncière sur les propriétés bâties ?
Cette taxe locale frappe
toutes les constructions qui ont une emprise dans le sol.
Les personnes publiques
bénéficient d’une exonération pour toutes les propriétés bâties qui sont
affectées à un service public ou non productives de revenus conformément aux
articles 1382-1 du Code général des Impôts.
Toutefois, le mobilier urbain apposé par la société cocontractante reste de sa propriété. Donc il ne s’agit pas d’une construction entrant dans le champ d’application de l’exonération mentionnée. En outre, le mobilier urbain qui prévoit des emplacements publicitaires, donc productif de revenus, ne saurait à ce titre faire l’objet d’une quelconque exonération.
Là encore, on peut saluer la performance du lobby Decaux puisque le Conseil d’Etat a retenu une analyse différente contestée par la doctrine. En effet, il a jugé dans un arrêt du 8 mars 2002, Société Breuil Publicité que le mobilier urbain qu’une entreprise met à disposition d’une collectivité locale n’est pas imposable à la taxe foncière sur les propriétés bâties dans la mesure où son implantation peut être modifiée à l’initiative de la collectivité.
▪ D’autres coûts : l’assurance dommage aux
biens et le coût d’une régularisation des contrats irréguliers
Toute collectivité dont
le parc immobilier et mobilier est relativement important a contracté une
assurance dommage aux biens, qui est un
formidable outil de gestion des risques rencontrés par les collectivités.
Ce contrat porte sur
toutes les composantes du patrimoine de la collectivité aussi les immeubles,
que les équipements ou encore les archives. Les divers équipements du mobilier
urbain entre donc dans les éléments protégés au titre du contrat d’assurance.
En cas de réalisation de
l’aléa, l’indemnisation est immédiate et donc n’influe pas directement sur les
budgets en cours, ce qui est très nettement différent d’un régime classique
d’assurance responsabilité civile.
Or, cet instrument a un coût pour les collectivités, coût qui paraît injustifié au regard des mobiliers urbains, dont on sait qu’ils ne sont pas la propriété de la collectivité qui assure pourtant le paiement de l’assurance au titre de laquelle ces mobiliers sont protégés.
En outre, les
collectivités doivent également prévoir au moment du vote du budget le
montant éventuel d’une indemnisation ou sinon des frais de justice et de
conseil dans l’hypothèse où elles décideraient de dénoncer les irrégularités
des contrats de mobilier urbain. Ce coût peut
atteindre des sommes très importantes, voir en ce sens la condamnation du
Conseil Général des Alpes Maritimes qui a été condamné à verser à la société
Decaux 7,7 millions de Francs.
B – Une maigre recette indirecte
Les collectivités locales font une économie substantielle grâce aux contrats de mobilier urbain, en n’assumant généralement le coût de l’installation, des charges de fonctionnement, notamment du branchement électrique des équipements lumineux, ni le coût de l’entretien, qui peut s’avérer très onéreux à raison des dégradations en tout genre type tags.
C’est en cela que les
collectivités ont massivement conclu de tels contrats car en renonçant à toute
redevance pour occupation du domaine public et en abandonnant au profit de la
société prestataire les recettes publicitaires, elles évitaient une charge
considérable tenant à l’entretien de ce matériel qui doit toujours plus
répondre à des impératifs esthétiques (donc designers coûteux) et à des
innovations technologiques onéreuses (bornes électroniques d’information
locale…).
Mais c’est sans compter
sur certains contrats, notamment celui conclu par l’ancien maire de la ville de
Paris, M. Tibéri, avec la société Decaux s’agissant des sanisettes.
Ledit contrat prévoit le
paiement de 1200 Euros par an et par sanisette à la charge de la collectivité
au titre des dépenses de fonctionnement. Cette pratique doit persister jusqu’en
2014 !!!! et rapporte à la société s’agissant uniquement des droits
d’entrée 1,2 millions d’Euros par an !
Ce contrat est
actuellement dénoncé par l’adjoint au maire chargé de l’environnement, de la
propreté et des espaces verts, M. Contassot, qui entend le résilier en arguant
l’absence de gratuité de ces sanisettes qui offrent un service public (JP du CE
sur les chalets de commodité) , et le manque d’accessibilité aux handicapés.
=> Enfin et à titre de conclusion, on peut se demander quelles sont les solutions offertes aux collectivités qui permettraient d’éviter ce type de contrat extrêmement attentatoires aux finances locales.
IV – Divers remèdes envisagés pour une réduction des coûts
Il convient d’envisager rapidement quelques solutions qui pourraient s’offrir aux collectivité :
▪ les contrats de location-maintenance
La collectivité pourrait
réaliser en régie ces équipements, ce qui suppose déjà qu’elle ait les moyens
humains et matériels nécessaires, donc ne concerne que les plus grosses
collectivités.
Une fois réalisés, elle
pourrait les proposer en location, donc moyennant le paiement d’un loyer qui
comprendrait tout ou partie de leur entretien.
▪ le lease
Il s’agit du même
principe que le premier, mais l’avantage escompté par la collectivité est très
nettement plus important.
La collectivité réalise
elle même ces équipements. Elle les donne ensuite en location à un trust
américain pour une durée assez longue. Mais elle reprend immédiatement
l’équipement en location et donc en garde la jouissance et demeure maître de
son affectation. Le trust, lui garde une propriété économique de l’équipement,
objet du lease.
Intérêt pour le trust et
pour la collectivité :
-
le
trust bénéficie d’un crédit d’impôt considérable et peut amortir dans ses
comptes la propriété économique du bien
-
la
collectivité reçoit du trust en contrepartie une rémunération équivalente à 7%
de la valeur de l’actif à la conclusion du contrat. Cette rémunération sera
alors immédiatement réinjectée pour la réalisation d’autres équipements.
[1] CE avis 14 octobre 1980 n° 327449
[2] Ces éléments ont été
repris par le Conseil d’Etat dans son avis susmentionné. En effet, il rejette
une telle qualification au motif qu’"un élément caractéristique
essentiel de la concession de service public fera toujours défaut : le
versement de redevances par les usagers du service public en contrepartie de
prestations qui leur sont fournies." Cette analyse, selon lui,
prévaut "quelles que soient les clauses qui pourraient y être
inscrites quant à la propriété des installations, quant à l’étendue des
obligations de service public mises à la charge du cocontractant, quant aux
pouvoirs de contrôle et de sanction dont dispose l’administration. "
[3] CE 1er juin 1984 Ville de Nîmes c/ M. Mamand, req. n° 56483
CE 23 octobre 1992, M. Laronde, req. n° 118411
[4] Voir supra TA Montpellier 7 février 1996 Stés Giraudy et Avenir Havas Média c/ ville de Nîmes, req. n° 91611 et 91612
[5] Cette analyse est conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat qui considère qu’un contrat peut être qualifié de marché public en dehors de tout versement d’un prix par l’administration :
CE 18 mars 1988 Sté Civile des Néo-polders, Rec. 128, s’agissant d’une concession d’endigage par laquelle le titulaire s’engageait à réaliser des digues pour le compte de l’Etat moyennant une rémunération tirée de l’acquisition de terrains exondés.
[6] Voir également TA Paris 8 juillet 1997 Préfet de la Seine Saint Denis, CAA Paris, 11 octobre 1994 SARL Editor Tennog c/ Cne de Houilles, AJDA 1994, p. 902.
[7] Note 4
[8] 30 mars 1995
[9] Voir également CRC Hte Normandie 30 avril 1996 au Conseil général de la Seine-Maritime, CRC Bretagne 15 octobre 1996 à la ville de Brest.
[10] Ex : électricité, câble, chauffage urbain.
[11] Ex de la
communauté urbaine de la ville de Lyon liée à la société Decaux par un contrat
signé en 1972 qui se poursuit au moins jusqu’en 2006 ! de même la ville de
Brest qui était liée à cette société jusqu’en 2000 alors que le contrat
principal avait été signé en 1965 !
[12] Et aussi voir avis des 23 février 1978 et 24 avril 1980 sur la situation de la concurrence dans le secteur du mobilier urbain
[13] une telle complicité a
été retenue contre M. JC Decaux par le tribunal correctionnel de Bordeaux
31/01/2000 à une peine de 100 000 F d’amende et à 6 mois d’emprisonnement avec
sursis !
[14] En 1998, la société Decaux obtient une indemnité s’élevant à 7,7 millions de Francs à l’encontre du conseil général des Alpes Maritimes
[15] à titre d’exemple, on trouve la taxe sur les remontées mécaniques pour les communes de montagne, la taxe sur les eaux minérales pour les communes thermales….
[16] Sources Jurisclasseur Administratif fasc. Affichages
[17] voir en ce sens CE 1979 Ministre de l’Economie et des finances c/ Seudier
[18] n° ECOL 9500043 C